Merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki ilişki her daim gerilimli oldu. Fakat 2016 yılında ilan edilen Olağanüstü Hal ile birlikte artık bu ilişkiyi gerilim adı altında tarif etmek çok hafif kalır. Vesayet makamlarının yerel yönetimler üzerinde neredeyse hiyerarşik bir amir konumuna yükseldiğini söylemek daha doğru olur. Bakın verilere;  88 belediye başkanı görevden alındı ve yerlerine vali yardımcıları ve kaymakamlar getirildi. 46 belediye başkanı cezaevinde. 151 belediye meclisi üyelerine yerine başka kişiler atandı. Bu, konunun yönetsel boyutu. Bir de işin siyasal tarafı var; atama yapılan 88 belediye başkanının 81’i Demokratik Bölgeler Partisi’nden. Sözü daha fazla uzatmadan, yakın zamanda bu konuya ilişkin yazılmış en kapsamlı makalelerden birini ilginize sunuyoruz. Ankara Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi’nde yayımlanmış olan makalenin yazarları Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi öğretim üyeleri Prof. Dr. Ruşen Keleş ve Dr. Can Giray Özgül.

Giriş

Türkiye’de 15 Temmuz 2016 günü gerçekleşen darbe girişimi ile birlikte ülkenin tümünde yönetsel düzeyde bir değişim meydana gelmiştir. Hükümet tarafından hayata geçirilen hukuki düzenlemeler sonucunda, ekonomik, toplumsal ve siyasal gelişmelerin yanında, belediyeleri ilgilendiren bir gündem de doğmuştur. Devlet örgütlenmesi içinde yaşanan bu değişimin yerel yönetimlere de doğrudan yansımaları olmuştur.

Gerçekleşen bu değişimlerin temelinde olağanüstü hal ilanı yer almaktadır. Anayasa’nın 120. maddesi ile 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin verdiği yetkiye dayanılarak, ülkenin tümünde 21 Temmuz 2016 tarihinden itibaren 90 gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi, Milli Güvenlik Kurulu’nun tavsiye kararı üzerine 20 Temmuz 2016 tarihinde Bakanlar Kurulunca kararlaştırılmıştır.

Anayasa’nın 120. maddesi, “şiddet olaylarının yaygınlaşması ve kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması” gibi nedenlerle olağanüstü hal ilan edilebilmesine olanak tanımaktadır. Buna göre; “Anayasa ile kurulan özgür demokrasi düzenini veya temel hak ve özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ilişkin ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları nedeniyle kamu düzeninin ciddi olarak bozulması durumunda, Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, Millî Güvenlik Kurulunun da görüşünü aldıktan sonra, ülkenin bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir”. Olağanüstü hal ilanının ardından Hükümet, Anayasa’nın 121. maddesine dayanarak çok sayıda Kanun Hükmünde Kararname (KHK) aracılığıyla çeşitli düzenlemeler gerçekleştirmiştir.

1 Eylül 2016 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 674 sayılı KHK ile Olağanüstü Hal döneminde belediyeler ile ilgili önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Kamuoyunda sıklıkla “belediyelere kayyım atanması” olarak sözü edilen düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Makale çerçevesinde, bu konuya ilişkin hukuki düzenlemeler ve uygulamaları incelenecektir. Öncelikle, kayyım kavramının içeriği, çıkarılan KHK’lar ile yerel yönetimler karşısında merkezi yönetimin güçlendirilmesi, ardından vesayet makamının belediye başkanlarını atama kararlarından yola çıkılarak yerel özerklik konusu tartışılmıştır.

Kayyım Kavramı

Türk Dil Kurumu (TDK) Sözlüğü’ne göre “kayyum”, “belli bir malın yönetilmesi veya belli bir işin yapılması için görevlendirilen kimse”dir. Ancak Diyanet İşleri Başkanlığının yayımladığı İslam Ansiklopedisi’nde kayyum sözcüğünün “İslami bir kavram ve Allah’ın adlarından biri” olduğu belirtilmektedir. Yine İslam Ansiklopedisi’ne göre, “kayyım” sözcüğünün, geniş anlamıyla, hakim tarafından kısıtlı, gaip vb. kişiler adına hukuki tasarrufta bulunmak üzere tayin edilen kimseleri anlatmak üzere kullanılan bir sözcük olduğu belirtilmektedir.1 Bu açıdan bakıldığında, Türkiye’deki güncel gelişmeler açısından belediyelerle ilgili olarak gerçekleştirilen düzenlemelerde “kayyum” sözcüğü yerine, doğru kullanım olan “kayyım” sözcüğünün kullanılması yeğlenmelidir.

Nitekim, Türk hukuk mevzuatı içinde de kayyım sözcüğü kullanılmakta; Türk Ceza Kanunu, Ceza Muhakemesi Kanunu, Türk Medeni Kanunu, Türk Ticaret Kanunu, Bankacılık Kanunu, Vergi Usul Kanunu, Vakıflar Kanunu gibi temel hukuk metinleri incelendiğinde, hepsinde kayyım sözcüğünün kullanımının tercih edildiği anlaşılmaktadır. Türk Medeni Kanunu’nun 403. maddesine göre, kayyım, belirli işleri görmek veya malvarlığını yönetmek için atanır. Kayyım kanunda belirtilen durumlarda, gerçek hak sahibinin yetersizliği, haklarını kullanamaması gibi nedenlerle, onun yerine temsilci olarak, bir malı yönetmek ya da bir işi görmek üzere atanan kişi olarak tanımlanmaktadır. Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 133. maddesinde ise, “suçun bir şirketin faaliyeti çerçevesinde işlenmekte olduğu hususunda kuvvetli şüphe belirtilerinin varlığı ve maddi gerçeğin ortaya çıkarılabilmesi için gerekli olması halinde; soruşturma ve kovuşturma sürecinde, hakimin veya mahkemenin, şirket işlerinin yürütülmesiyle ilgili olarak kayyım atayabileceği” kurala bağlanmıştır

Kayyım konusuna ilişkin olarak, biri Özel Hukuk’u, diğeri de Kamu Hukuku’nu ilgilendiren iki farklı kanun incelendiğinde, göze çarpan ilk hususun, kayyımların gerçek kişiler ya da özel hukuk kurallarına tabi tüzel kişiler olduğu görülür. Gerçek kişilere ve şirketlere ilişkin hukuksal durumlar için kullanılan kayyım kavramının yerel yönetimler için kullanılıp kullanılamayacağı oldukça tartışmalıdır. Kamuoyunda sıklıkla “belediyelere kayyım atanması” olarak tartışılan konu, aslında “terör ve terör örgütlerine yardım ve yataklık” suçlamasının yapıldığı durumlarda, çeşitli nedenlerle görevine devam edemeyecek olan belediye başkanlarının yerine “vesayet makamınca” atama yapılmasıdır.

Güncel tartışmalarda yer alan iki farklı hukuki durum, işlerin ve malvarlıklarının yönetilebilmesi için ilgili kişilerin yerine bir atamanın yapılması nedeniyle, birbirine benzetilmekte ve her ikisi için de “kayyım” kavramı kullanılmaktadır. Ancak, iki durumun birbirinden farklılıkları bulunmaktadır. İlk olarak, yukarıda değinildiği gibi, özel hukuka tabi gerçek ve tüzel kişiler için kullanılan bir kavramın, Yönetim Hukuku içinde yer alan belediyeler için kullanılması hukuki açıdan sorun yaratabilir. İkinci olarak, kayyım atamaları mahkeme kararlarıyla gerçekleştirilmektedir. Oysa, ilgili belediyeler için yapılan kayyım atamaları, merkezi yönetim tarafından ve herhangi bir yargı kararına dayanılmaksızın yapılmaktadır. Üçüncü bir nokta da, vesayet makamlarına, yerel yönetim birimlerinin yerine geçip işlem yapma yetkisinin Yönetim Hukuku içinde istisnai durumlarda da olsa tanınmış olmasıdır.2 Kamu Hukuku çerçevesinde bu amaçla kullanılabilen bir kavram ve kurum varken, Özel Hukuk’tan aktarılan başka bir kavramın (kayyım) bu alanda kullanılması doğru değildir.

Dolayısıyla olağanüstü hal döneminde KHK’lar yoluyla değişime uğrayan merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin gerçek niteliği kayyım kavramı çerçevesinde değerlendirilmek yerine, vesayet ve yerel özerklik kavramları üzerinden incelenmelidir.

Kanun Hükmünde Kararnameler ve Yerel Yönetimler

Belediye başkanlıklarına vesayet makamınca atama yapılmasına ilişkin ilk yasama girişimi “Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” ile başlamıştır. Bu tasarıda, “terör” suçu nedeniyle görevden uzaklaştırılan belediye başkanı, başkanvekili ve meclis üyelerinin yerine İçişleri Bakanı ve vali tarafından görevlendirme yapılmasına yönelik bir düzenleme yer almaktaydı.

İlk kez 2 Ağustos 2016’da TBMM’ye sunulan bu kanun tasarısı, 25 Ağustos 2016’da TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiş ve 7 Eylül 2016’da yürürlüğe girmiştir. Görevden uzaklaştırılan yerel seçilmişlerin yerine vesayet makamınca başkan vekili ve meclis üyesi görevlendirilmesine ilişkin madde, görüşmeler sırasında muhalefet temsilcilerinin itirazları üzerine tasarı metninden çıkarılmıştır. Kanun metninden çıkarılan ilgili düzenleme, genişletilmiş kurallarla birlikte, 4 Eylül 2016’da çıkarılan 674 sayılı KHK ile yürürlüğe sokulmuştur. 674 sayılı KHK hem Belediye Kanunu’nda, hem de İçişleri Bakanlığı Teşkilat Kanunu’nda çeşitli düzenlemeler yapmıştır. Kamuoyunda belediye başkanlıklarına yerine görevlendirme yapılması biçiminde öne çıkarılan düzenleme, aslında belediye meclis üyelerini de kapsamaktadır. Ancak yerel yönetimlerin özerkliğine doğrudan bir müdahale olarak gerçekleşen atamalara ilişkin bir düzenleme olmanın ötesinde, KHK’da yerel yönetimlerin varlık nedenlerine müdahale olarak yorumlanabilecek biçimde, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları’nın (YİKOB) güçlendirilmesiyle ilgili kurallar da bulunmaktadır.

Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları, ilk kez 2012 yılında çıkarılan 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması Hakkında Kanun’da yer almış ve 30 büyükşehirde kurulmuştur. 6360 sayılı kanunla birlikte büyükşehir belediyesi kurulan yerlerde il mülki sınırları ile büyükşehir belediye sınırları birleştirilmiş ve daha çok kırsal alanlarda çalışmalar yapan İl Özel İdareleri kaldırılmıştır. YİKOB’un kurulmasıyla, büyükşehirlerde İl Özel İdareleri’nin kaldırılmasından kaynaklanabilecek kentsel hizmet aksaklıkların önlenmesi amaçlanmıştır. Bu başkanlıklar merkezi yönetimin temsilcisi olan valinin sorumluluğu altında görevlerini yerine getirmektedir.

674 sayılı KHK’da yer alan düzenlemeler ile birlikte YİKOB’un yetkileri ve mali kaynakları arttırılarak kendilerine tüzel kişilik verilmiştir. Daha önce İl Özel İdareleri’nin sahip olduğu, ilin gereksinmeleri çerçevesinde, gerektiğinde her türlü yatırımı ve kamu hizmetini yapma yetkisi, yeni kurulan YİKOB’a devredilmiştir. Bu bakımdan, yönetsel anlamda bir merkezileşme yaşandığı söylenebilir. Başkanlıklar kendilerine tanınan görev ve sorumlulukların yanında, bakanlıklar ve diğer merkezi yönetim kuruluşlarının isteği doğrultusunda ilde yapılacak yatırım, yapım, bakım ve onarım işlerini de üstlenebilmektedirler. Bunların yanında, en önemli yenilik, “ildeki kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülmesi gereken yatırım ve hizmetlerin aksadığının ve bu durumun halkın sağlığını, huzur ve esenliğini ve kamu düzeni ile güvenliğini olumsuz olarak etkilediğinin tespit edildiği durumlarda”, YİKOB’lar aracılığıyla bu hizmetleri valilerin yerine getirebileceğine ilişkin kuraldır (KHK, m. 35). Başkanlıkların yetkilerinde ve mali kaynaklarında yapılan düzenlemelerle birlikte düşünüldüğünde, kamu hizmetleriyle ilgili bir aksamanın ortaya çıkması durumunda, valilerin, yatırımların ve hizmetlerin yapılmasını diğer kamu kurum ve kuruluşlarından beklemek yerine YİKOB’lar aracılığıyla yapacağını varsaymak yanlış olmaz.

Bu savı destekleyen bir diğer nokta da, Belediye Kanunu’nun 57. maddesiyle getirilen hizmetlerde aksama konusuna ilişkin yeni düzenlemelerdir. Normal koşullarda, hizmetlerde yaşanan bir aksamanın ortaya çıkması durumunda, İçişleri Bakanının başvurusu üzerine, öncelikle Sulh Hukuk Yargıcı tarafından bu durumun tespit edilmesi durumunda, belediye başkanından hizmetin yerine getirilmesi istenir. Bu isteğin yerine getirilmediği durumlarda, valinin yetkili kılınması söz konusudur. Bu maddeye 674 sayılı KHK ile eklenen ayrıksı bir kuralla, terör ve şiddet olaylarıyla mücadelenin olumsuz olarak etkilendiği ya da etkileneceği durumlarda, yargı kararına gerek duyulmaksızın, doğrudan vali tarafından, aksayan hizmetlerin belediyelerden alınıp valinin belirleyeceği kamu kuruluşları tarafından yerine getirileceği belirtilmektedir (KHK, m. 39). Diğer değişikliklerle birlikte düşünüldüğünde, YİKOB’ların bu tip ayrıksı durumlarda doğrudan yetkilendirilebileceği söylenebilir.

Her ne kadar genel kurallara ek olarak, ayrıksı durumlarda uygulanmak üzere getirilmiş olsa da, bu değişiklik hukuki yönden sorunludur. Mahkeme kararına dayanmaksızın hizmetin aksadığını saptamak ve seçimle işbaşına gelmiş bir belediyenin yerine geçerek kamu hizmetlerini üstlenmek, 1982 Anayasası‟nda yer alan temel yönetim ilkesi olan “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” ilkesi ile çelişmektedir. Çünkü yerinden yönetim kavramı, “kanunlar uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının, yine kanunların belirlediği ya da merkezi yönetime bırakılmamış bir takım işlevleri görebilmeleri için tüzel, siyasal ve akçal yetkilerle donatılmaları” anlamına gelmektedir (Keleş, 2016: 27). Gerçekleştirilen düzenleme ile birlikte, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, kanunla yerel yönetimlere bırakılmış bir takım işlevlerin merkezi yönetim tarafından üstlenilmiş ve Anayasa’da belirtilen amaçlarla kullanılması öngörülen vesayet denetiminin ötesine geçilerek bir hiyerarşik ilişki kurulmuştur.

İl Özel İdareleri’nin kaldırılarak yerlerine 30 büyükşehir belediyesinde, merkezi yönetimin denetimi altındaki kuruluşlar olan YİKOB’ların getirilmiş olması yönetim yapısındaki merkezileşmenin bir göstergesidir. Olağanüstü Hal döneminde yapılan son değişiklik sonucunda, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkinin niteliğinde merkezileşme yönünde oldukça güçlü bir değişiklik ortaya çıkmıştır. Yerel yönetimlerin yetki alanındaki bu daralmalar, yukarıda belirtilen, hizmetlerde aksama olması durumuna ilişkin düzenleme ile birlikte ele alındığında, bu koşullarda, yerel yönetimlere duyulan güvensizlik açıkça görülmüş olur. Bu güvensizliğin bir başka boyutu da seçilmiş yerel yöneticilere karşı olan güvensizliktir.

Vesayet Makamınca Belediye Organlarına Kayyım Atanması

674 sayılı KHK’da, seçimle işbaşına gelmiş yerel yöneticilere karşı olan güvensizliğin en temel göstergelerinden biri, vesayet makamlarına, görevlerinden alınan belediye başkanları ve belediye meclis üyeleri yerine atama yapabilme yetkisinin verilmesidir. Normal koşullar altında, Türkiye’de belediye başkanının görevinin son bulmasına ilişkin koşullarla ilgili kurallar Anayasa’da (m. 127) ve Belediye Kanunu’nda (m. 45 ve 46) yer almaktadır.

Anayasa’nın 127. maddesinde, “mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve bu sıfatı kaybetmeleri konusundaki denetimin yargı yolu ile olacağı” belirtilmektedir. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organlarını veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir önlem olarak, kesin karar verilinceye kadar görevlerinden uzaklaştırabilir. Fakat bu hukuk kuralının verdiği yetkinin istenmeyen yerel yöneticiler aleyhine sonuçlar doğuracak biçimde kullanılmasını önlemek için söz konusu kararın her iki ayda bir yenilenmesi gerekmektedir.

Normal koşullar altında belediye başkanlığı görevinin son bulması, belediye başkanı istifa ettiğinde, seçilme yeterliliğini yitirdiğinde ya da hakkında kesinleşmiş mahkumiyet kararı bulunduğunda gerçekleşir. Bu ve benzer durumlarda, seçilmiş üyelerden oluşan belediye meclisleri, üyeleri arasından yeni bir başkan seçerler. Bu kuralın tek istisnası, Belediye Kanunu’nun 46. maddesinde yer alan “belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan vekili seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar, belediye başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanınca, diğer belediyelerde ise, vali tarafından görevlendirme yapılacağı”na ilişkin kuraldır.

Kanun koyucu, belediye başkanlarının seçilme yeterliliklerini yitirdiği durumlarda, Belediye Kanunu’na göre belediye meclisinin, belediye başkanının seçim dönemini aşacak biçimde kamu hizmetinden yasaklanma cezası alması durumunda bir “başkan”; başkanın görevden uzaklaştırılması, tutuklanması veya seçim dönemini aşmayacak biçimde kamu hizmetinden yasaklama cezası alması durumunda ise bir “başkan vekili” seçeceğini belirtmektedir (m. 44). 674 sayılı KHK’nın 38. maddesinde yer alan düzenlemedeyse belediyelerde, seçilmiş kişilerin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları nedeniyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi gibi durumlarda yerlerine seçilme yeterliliğine sahip kişilerin görevlendirileceği belirtilmektedir. Bu görevlendirmeyi vesayet makamı olarak, büyükşehir ve il merkezi belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde de vali yapar.

Yürürlükteki kurallara bakıldığında, 674 sayılı KHK ile getirilen yeni düzenlemenin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçlarıyla sınırlandırıldığı görülür. Bu bakımdan, seçilmiş yerel temsilcilerin görevlerine devam etmelerine engel oluşturan başka durumlarda, genel kural seçimlerin yenilenmesidir. Yeni düzenlemeyle, terör suçlarında bu genel durumu uygulamak yerine, ayrıksı olan atama yoluna gidileceği kurala bağlanmıştır. Dolayısıyla, vesayet makamının atama yapma yetkisi “terör” konusu ile sınırlı olan ayrıksı bir düzenlemedir.

Kanun koyucu terörle bağlantılı olduğu gerekçesiyle görevden uzaklaştırılan veya tutuklanan bir belediye meclisi üyesinin istifa etmesi durumunda da yeni düzenlemeyle getirilen kuralların uygulanacağını belirtmiştir. Terör faaliyetleri ile bağlantılı olan durumlarda, yalnızca belediye başkanlarının değil, tüm seçilmiş yerel yöneticilerin yerlerine atama yapılacağı konusunda kesin bir tavır ortaya konulmuştur. Öyle ki, bu düzenlemeler çerçevesinde atama yapılan belediyelerde, belediye işlerinin seçilmiş yerel yöneticilere bırakılmaması için, belediye meclisinin, encümenin ve komisyonların görev ve yetkilerinin ancak encümenin memur üyeleri tarafından yerine getirilebileceği belirtilmiştir. Bu düzenleme, belediye encümeninde yer alan seçilmiş üyelerin encümenin yerine getirdiği işlerden el çektirildiği anlamına gelmektedir. Bunun gibi, bütçe ve muhasebe iş ve işlemlerinin valilik onayı ile Defterdarlık veya Mal Müdürlüğü’ne devredilmesinin de önü açılmaktadır. Bu durumda, yerel özerkliğin önemli ölçüde sınırlandığı söylenebilir. Çünkü, Belediye Kanunu’na göre, yeniden seçim yapılıncaya kadar, belediye işleri ancak atanmış memurlarca yürütülür (m. 31). Belediye işlerinin herhangi bir süre öngörülmeksizin seçilmişlerin elinden alınması Anayasa’da yer alan yerinden yönetim ilkesine de aykırı bir durumdur.

Buna ek olarak, belediyelerin ve bağlı yönetimlerin olanaklarını terör veya şiddet olaylarına doğrudan ya da dolaylı destek sağlamak amacıyla kullanmaktan sorumlu olan belediye çalışanlarının vali veya kaymakam tarafından görevlerinden uzaklaştırılabileceği ve yine ancak bu makamlarca görevlerine yeniden getirilebileceği belirtilmiştir. Yönetim biliminin genel ilkelerine göre, bir kurumda görevli çalışanlarla ilgili işlemler kurum amiri tarafından yapılır. Belediyelerdeki çalışanların, kendilerinin amiri olan belediye başkanlarınca aracılığıyla görevden alınması yerine doğrudan vesayet makamınca görevden uzaklaştırılması kurum içindeki hiyerarşiyi de sarsar. Ancak daha önce de değinildiği gibi, yerel yöneticilere karşı duyulan güvensizlik esas alınarak yapılan KHK düzenlemelerinin, vesayet makamının aldığı görevden uzaklaştırma kararlarına karşı belediye başkanlarının direnme olasılığını önlemeyi amaçladığı anlaşılmaktadır.

Belediye Kanunu’nda, hizmetlerin aksaması durumunda, hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla belediyenin araç, gereç, personel ve diğer kaynaklarının kullanılmasına ilişkin bir düzenleme yer almaktadır (m. 57). 674 sayılı KHK ile birlikte, kanunda yer alan bu düzenlemenin bir adım ötesine geçilerek, terör ile ilişkili olduğu valiliklerce belirlenen belediyelerin veya bağlı kuruluşlarının taşınır mallarına el konulması kuralı da getirilmiştir.

Terör konusunda KHK’yla yapılan son düzenlemedeyse, KHK’nın yürürlüğe girmesinden önce gerçekleştirilen yönetsel bir işlemle görevden uzaklaştırılmış olan belediye başkanı, başkan vekili ve meclis üyelerinin yerlerine seçim yapılmış olsa bile, yeni düzenleme esaslarınca yerlerine on beş gün içinde vesayet makamı tarafından atama yapılacağı belirtilmiştir. Seçilmiş yerel meclislerin yaptığı bir seçimin sonucunu kanun kuralıyla yok saymak yerel özerklik anlayışı ile bağdaşmamaktadır. Ancak bunun daha ötesinde, yapılan bir hukuki düzenlemenin geriye yürümezliği ilkesi de çiğnenmiş olmaktadır. Evrensel hukuk düzeninde, yürürlüğe giren hukuk kurallarının geriye yürümeyeceği koşulu ilk ve en temel hukuk ilkelerinden biridir.

674 sayılı KHK ile belediyelerin destek oldukları terör eylemlerine ilişkin bu kadar geniş düzenlemeler yapılmasına karşın, terör eylemi ve şiddet kavramları yeterince açık biçimde tanımlanmamıştır. Bu kavramlar oldukça farklı bağlamlarda kullanılabilmektedir. Daha önce de belirtildiği gibi, terör eylemleri ve şiddete ilişkin olarak yargısal denetim, oluşturulan denetim mekanizmasının dışında bırakılmaktadır. Seçimle işbaşına gelmiş yerel temsilcilerin kesinleşmiş bir mahkeme kararı ile cezalandırılmış olmaksızın görevden uzaklaştırılması söz konusudur. Siyasal iktidarın değerlendirmelerinin mahkeme kararlarının yerini alması sonucunda, her zaman yetkinin kötüye kullanılabileceği durumlar ortaya çıkabilir.

Olağanüstü Hal Döneminde Belediyelere Yönelik Uygulamalar

674 sayılı KHK’nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren geçen süre içinde, çoğunluğu Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerindeki 88 belediye başkanı ve 151 belediye meclis üyesi İçişleri Bakanınca görevden uzaklaştırılmış ve yerlerine vesayet makamlarınca başkan vekili ve meclis üyesi görevlendirilmiştir. Terör nedeniyle görevden uzaklaştırılan 88 belediye başkanından 46’sı tutuklu, 25’i tutuksuz, 2’si firari, 4’ü adli denetim koşuluyla serbest, 7’si gözaltında, 2’si serbest ve 2’si hakkında da yakalama kararı olmak üzere yargılanmaktadırlar. Terör nedeniyle görevden uzaklaştırılan 151 belediye meclis üyesinden 4’ü tutuklu, 120’si tutuksuz, 5’si firari, 10’u adli denetim koşuluyla serbest, 1’i gözaltında, 5’i serbest ve 6’sı hakkında yakalama kararı olmak üzere yargılanmalarına devam edilmektedir (İçişleri Bakanlığı, 2017: 1-6).

İçişleri Bakanlığının bu konuya ilişkin olarak hazırlamış olduğu raporda, terör suçları kapsamında görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının görevlerinden uzaklaştırılma nedenleri gerekçeleri ile birlikte açıklanmaktadır. Gerekçelerin büyük bir kısmında, belediyelerin finansal güçlerini ve hizmet araçlarını kullanarak bölgelerinde şiddet olaylarına doğrudan ya da dolaylı olarak katıldıkları belirtilmektedir. Gerekçeler incelendiğinde;

  • Terör örgütü üyesi olmak,
  • Terör örgütü propagandası yapmak,
  • Terör örgütüne üye olmamakla birlikte örgüte bilerek ve isteyerek yardım etmek,
  • Kolluk güçlerine saldırıda bulunmak,
  • Kamu mallarına zarar vermek,
  • Silahlı örgüt kurmak ve yönetmek,
  • Milis işbirlikçisi olarak eylemler yürütmek,
  • Terör örgütüne eleman kazandırmak,
  • Halkı güvenlik güçleri ile savaşması için iç savaşa çağırmak,
  • “Demokratik özerklik” olarak adlandırılan yeni bir devlet sistemine destek açıklaması yapmak,
  • Devletin birliğini ve ülkenin bütünlüğü bozmaya yönelik çalışmalarda bulunmak,
  • Kanun dışı toplantı ve gösteri yürüyüşleri düzenlemek, yönetmek ve bunların hareketlerine katılmak,
  • Suçu ve suçluyu övmek,
  • Belediye araçlarının (iş makinası vb.) çalışanlarıyla birlikte terör amaçlı eylemlerde kullanılmasına izin vermek,
  • Kanuna aykırı olarak çok sayıda silah bulundurmak,
  • Tehlikeli maddeleri izinsiz olarak bulundurmak veya el değiştirmesini sağlamak,
  • Terörizmin finansmanın önlenmesine ilişkin kanuna aykırı davranmak ve terör örgütüne mali destek sağlamak gibi konular öne çıkmaktadır (İçişleri Bakanlığı, 2016: 5-12).

Terör ve şiddet olaylarına doğrudan veya dolaylı olarak katılan belediye başkanları ve belediye meclis üyeleri ile ilgili olarak verilen görevlerinden uzaklaştırılma kararlarının hukuki açıdan haksız olup olmadığı tartışılabilir. Çünkü, belediye başkanları kamu görevlileridir. Hukuki statüleri ve işlevleri diğer tüm kamu görevlileri gibi genel kurallar çerçevesinde belirlenmektedir. Devlet Memurları Kanunu, Türk Ceza Kanunu ve diğer hukuki düzenlemelerdeki kurallarla bağlıdırlar. Kamu görevlilerinin yönettikleri kaynaklar ve araçlar ancak kamu yararı amacıyla kullanılabilir. Bu nedenle, hukuk kurallarının dışına çıkıldığı durumlarda, kamu görevlilerinin –seçilmiş dahi olsalar– görevlerinden uzaklaştırılmaları doğaldır.

Öte yandan görevden uzaklaştırılan belediye başkanlarının ve belediye meclis üyelerinin yerine yenilerinin atanmasıyla ilgili kararların arkasındaki nedenler çok net ve tümüyle haklı değildir. Türkiye’de belediye organlarında başkan vekili ve meclis üyesi görevlendirilmesi yapılan yerlerde, merkezi yönetim, belediye meclislerine, görevden uzaklaştırılanların yerine yeni belediye başkanı ya da belediye başkan vekili seçme şansı tanımamıştır. İçişleri Bakanlığının raporuna göre, 3 büyükşehir belediye başkanı, 6 il belediye başkanı, 44 ilçe belediye başkanı ve 13 belde belediye başkanı ile 40 il belediye meclis üyesi, 54 büyükşehir ilçe belediye meclis üyesi, 46 ilçe belediye meclis üyesi ve 11 belde belediye meclis üyesinin yerine vesayet makamlarınca görevlendirme yapılmıştır. 674 sayılı KHK’dan kaynaklanan yetkilerin kullanıldığı belediyelerde boşalan görev yerlerine atananlar ezici çoğunlukla vali yardımcıları ya da kaymakamlardan oluşmaktadır.

Tablo 1. 674 Sayılı KHK Gereğince Görevlendirilen Belediye Başkan ve Belediye Meclis Üye Sayıları

 

İçişleri Bakanınca görevlendirilen

 

Valilerce görevlendirilen

Büyükşehir Belediye Başkanı: 3

 

İlçe Belediye Başkanı: 44

 

Büyükşehir İlçe Belediye Başkanı: 22

 

İlçe Belediye Meclis Üyesi: 46

 

Büyükşehir İlçe Belediye Meclis Üyesi: 54

 

Belde Belediye Başkanı: 13

 

İl Belediye başkanı: 6

 

Belde Belediye Meclis Üyesi: 11

 

İl Belediye Meclis Üyesi: 40

 

Kaynak: İçişleri Bakanlığı, 2016: 1; İçişleri Bakanlığı, 2017: 1-13.

Bu durum, siyasal iktidarın, kentlerdeki seçilmiş yerel temsilcilere olan derin güvensizliği ile çok yakından ilgilidir. Ayrıca, siyasal iktidar, terör ve şiddet eylemlerine karışmış yerel temsilcilerin değiştirilmesi için yerel seçimlerin yenilenmesi yoluna gitmeyi de düşünmemiştir. Bu tür bir seçeneğin düşünülmemesi, belediye başkanlarına ve belediye meclis üyelerine olan güvensizliğin yanında, seçmenlere yönelik olumsuz bir bakış açısının var olduğunun da bir göstergesidir.

Bu konunun, yönetsel bir konu olan yerel özerklik sorunu olmasının ötesinde daha büyük siyasal boyutları vardır. Terör örgütleriyle oldukça yakın ilişkisi olduğu gerekçesiyle görevden alınan ve yerlerine kayyım atanan 88 belediye başkanının 81’i Demokratik Bölgeler Partisi’nin3 (DBP) üyesidir. Diğer belediye başkanlarının 4’ü Adalet ve Kalkınma Partisi (AK Parti), biri Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) ve 2’si bağımsızlardan oluşmaktadır. Benzer şekilde görevden alınan ve yerlerine kayyım atanan 151 belediye meclis üyesinin 124’ü DBP üyesi kişilerden oluşurken 11’i AK Parti, 7’si bağımsız, 5’i MHP, 3’ü Halkların Demokratik Partisi (HDP), 1’i Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) üyesidir. Terör eylemleri nedeniyle hakkında hukuki süreçler başlatılan yerel temsilcilerin çoğunluğunun DBP’li olması, federal sistem tartışmaları ile bağlantılı olarak devam etmektedir. Çünkü DBP’nin siyasal izlencesinin ana amaçlarından biri, devletin üniter yapısını federal bir yapıya dönüştürmektir (DBP, 2008: 1). Dolayısıyla, seçilmiş organlar yerine vesayet makamınca kayyım atamaları yapılması yalnızca yerel demokrasi sorunu olmaktan öte anlamlar da taşımaktadır. Ülkenin siyasal gündemindeki bu tür yaşamsal konuların çözüm yeri yerel yönetim birimleri değil, ulusal meclis, yani TBMM’dir.

HDP, söz konusu atamalara ilişkin olarak yaptığı açıklamasında, “yerel yönetimlere ilişkin uygulamaların iktidarda olan AK Parti’nin, bu belediyelerin bulunduğu coğrafyada siyasi dengeyi kendi lehine değiştirmek için olağanüstü hal fırsatını kullanmaya çalıştığı” tezini savunmuştur (HDP, 2016). Vesayet makamlarınca atama yapılan yerleşim yerlerinde, 2014 yılında yapılan yerel seçimlerin sonuçlarına göre, DBP’li belediye başkanları en az %39,08 ve en çok %81 oy almışlardır. Bu yerleşim yerlerinde, DBP’nin genel oy ortalaması %50’nin üzerindedir. AK Parti bu yerleşim yerlerinde ikinci sırada olmakla birlikte, oy oranları arasında oldukça büyük fark vardır.

CHP adına Genel Başkan Yardımcısı Seyit Torun bu konuya ilişkin olarak, yeni düzenlemenin gerisindeki en temel neden, var olan görevden uzaklaştırma biçimi ve yarattığı sonuçların AKP’nin istediği türden bir değişimi görevden almaya konu olan belediyelerde yaratamayacağı kaygısıdır. Çünkü AKP, bu tür suçlamalara konu olan belediye başkanlarını görevden almak derdinde değildir, yapılmak istenen bu belediyelerin, sandık dışında ele geçirilmesidirbiçiminde bir görüş belirtmiştir (www.chp.org.tr, 2016). Buna göre, KHK ile yapılan düzenlemelerin halkın huzurunun korunması ve terör eylemlerinin önlenmesi amacının dışında siyasi kaygılarla yaşama geçirildiği görüşü ana muhalefet partisince dile getirilmektedir. Bu konuda, CHP’nin terör olaylarının engellenmesi amacıyla yapılan görevden uzaklaştırmalara karşı olmadığı; ancak, iktidarın bazı belediyeleri seçim yöntemi dışında kalan yollarla yönetmek istemesine karşı olduğu anlaşılmaktadır.

Türkiye Belediyeler Birliği (TBB) ise, belediyelere kayyım atanmasına ilişkin olarak hazırladığı görüşlere yer verilen yazanakta, belediye organlarında başkan vekili ve meclis üyesi görevlendirilmesinin bu belediyelerin özerkliklerinin korunmasına ve belediye hizmetlerinin halkın çıkarı doğrultusunda yapılmasına yardımcı olduğu savı ileri sürülmüştür (TBB, 2017: 7-8). Bu görüşün savunulmasındaki temel dayanak, terör örgütünün, belediyelerin sahip olduğu yetkileri zorla sınırlandırması ve zayıflatmasıdır. Yerel özerkliğe zarar veren bu durumun, terör örgütünün gücünü kıracağı düşünülen kayyım atamaları yoluyla ortadan kaldırılması sonucunda belediyelerin sahip oldukları olanakların belde halkının çıkarları doğrultusunda kullanılacağı düşünülmektedir.

Değerlendirme

Türkiye’de 2016 yılının ikinci yarısında Olağanüstü Hal’in ilan edilmesinden sonra, KHK’lar aracılığıyla gerçekleştirilen düzenlemeler hukuki olarak da tartışmalara yol açmıştır. Bu düzenlemelerin Olağanüstü Hal bittikten sonra da yürürlüğünün devam edip etmeyeceği tartışmalıdır (Türmen, 2016). 674 sayılı KHK ile gerçekleştirilen düzenlemelerle Belediye Kanunu’na eklenen, yerel yöneticiler yerine vesayet makamlarınca atama yapılabilmesine ilişkin kural, olağanüstü hal sonrasını da kapsamaktadır. Ancak, hukuk metodolojisine ilişkin tartışmalara ek olarak eleştirilmesi gereken en önemli konu, belediyelere yönelik uygulamaların yerel demokrasinin temel ilkeleri ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın düşünsel özü ile uyum içinde olmamasıdır. Şart, yerel özerklik kavramını tanımlarken, yerel hizmetlerin “doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemlerine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır” ifadesini kullanmaktadır (Keleş, 2016: 542).

Genel hukuk kuralları çerçevesinde, eğer bir belediye başkanı ya da meclis üyesi terör ve şiddet eylemlerini gerçekleştirmiş ise, görevden uzaklaştırılması doğaldır. Ancak, görevden uzaklaştırılan bu kişilerin yerine gelecek kamu görevlilerinin tekrar seçimle belirlenmesinde zorunluluk vardır. Ülkenin içinde bulunduğu olağanüstü koşullarda seçimlerin yapılmasının olanaksız olduğu ve bu nedenle atama yapmanın bir zorunluluktan kaynaklandığı varsayımı akla daha yatkın görülmektedir. Nitekim daha önce de değinildiği gibi, Belediye Kanunu’nda bu durumu düzenleyen kurallar vardır (m. 46). Ancak, ilgili KHK düzenlemesinde yerel yönetim birimlerine atanan kamu görevlilerinin görev süreleri belirtilmemekte ve Olağanüstü Hal’in kalkması ile birlikte seçimlerin gerçekleştirileceğine ilişkin bir kural da yer almamaktadır. Bu nedenle, vesayet makamlarının görevlerine son verilen seçilmiş yerel temsilcilerin yerine atama yapması yerel özerklik kavramının özü ile çelişmektedir.

Sonuç olarak, denilebilir ki, demokratik düzenlerde terör ve şiddet ile bağlantısı olan hiçbir kamu görevlisinin veya seçilmiş temsilcinin görevde kalmasına olanak yoktur. Kamu hizmetlerini yerine getiren kişilere ve kurumlara bu türden bir suçlamanın yöneltildiği durumlarda, suçun belirlenmesi ve cezalandırılması ancak mahkemelerin yetki alanı içinde olan konulardır. Özellikle, yerel yönetimler söz konusu olduğunda, korunması gereken yerel özerklik ilkesi konusunda daha titiz olunması şarttır. Türkiye’de uygulamaya konan son KHK düzenlemeleriyle birlikte yönetsel yapı içinde yer alan vesayet makamları, yerel yönetimler üzerinde neredeyse hiyerarşik bir amir konumuna yükseltilmişlerdir. Kanımızca, demokratik sistemleri terör, şiddet ve benzeri tehditlerden korumaya çalışırken de demokratik yönetim ilkelerinin, temel insan hak ve özgürlüklerine saygının ve hukukun üstünlüğü gibi evrensel ilkelerin dışına çıkılmamalıdır.

 

KAYNAK          : Ankara Üniversitesi SBF Dergisi,  Cilt 72, No. 2, 2017, s. 299 – 313

DİPNOTLAR    :

  1. TDK sözlüğü ile İslam Ansiklopedisi arasındaki bu fark, temelde TDK’nın dil politikasından kaynaklanmaktadır. Farsça ve Arapça kökenli sözcükler eğer Türkçe’ye geçişlerinde biçim ile anlam değişikliğine uğramışlarsa, Türkçe’ye yerleştikleri şekilde kullanılmaları tercih edilmektedir. Kayyum sözcüğünün de böyle bir sözcük olduğu kabul edilerek Sözlük’te bu haliyle yer aldığı anlaşılmaktadır.
  2. Belediye Yasası’nın 57. maddesi ve İl Özel İdaresi Kanunu’nun 40. maddesinde yerel hizmetlerde aksama olması durumunda vesayet makamının yargı kararına dayanarak, yerel yönetimlerin görev ve sorumluluk alanında bulunan hizmetleri yerine getirebileceği düzenlenmektedir. Ayrıca Belediye Kanunu’nda 2008 yılında yapılan bir değişiklikle tüzel kişiliği sona eren belediyelerde vesayet makamlarına hizmetlerin aksamaması için koordinasyon sağlama ve gerekli tedbirleri alma yetkisi verilmiştir.
  3. Kürt Siyasal Hareketi, 2014 Yerel Seçimleri’ne Türkiye’nin doğu illerinde Demokratik Bölgeler Partisi adıyla, batı illerinde ise farklı fraksiyonları temsil eden sol partilerin ortaklaşa kurdukları Halkların Demokratik Partisi çatısı altında girmiştir.

KAYNAKÇA:

Avrupa Konseyi (1985), European Charter of Local Self-Government (Strasburg), https://rm.coe.int/168007a088.

Belediye Kanunu (2005), Kanun Numarası: 5393, Kabul Tarihi: 03.07.2005, Resmi Gazete Tarihi: 13.07.2005-25874.

Ceza Muhakemesi Kanunu (2004), Kanun Numarası: 5271, Kabul Tarihi: 04.12.2004, Resmi Gazete Tarihi: 17.11.2004-25673.

Demokratik Bölgeler Partisi (2008), “Parti Tüzüğü”, http://www.yargitaycb.gov.tr/sayfa/faaliyette-olan-siyasi-partiler/1113 (13.12.2016).

Halkların Demokratik Partisi (2016), “We Will Not Concede to the Trustee Coup on Municipalities”, https://hdpenglish.wordpress.com/2016/09/11/we-will-not-concede-to-the-trustee-coup-on-municipalities/ (27.10.2016).

Hill, Dilys (1974), Democratic Theory and Local Government (London: Allen & Unwin).

İçişleri Bakanlığı (2016), Terör Nedeniyle Görevden Uzaklaştırılan Belediye Başkanı ve Meclis Üyeleri Hakkında Bilgi Notu (Ankara).

İçişleri Bakanlığı (2017), 674 Sayılı KHK Gereğince Görevlendirilen Belediye Başkanları ve Meclis Üyeleri Hakkında Bilgi Notu (Ankara).

İçişleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (1985), Kanun Numarası: 3152, Kabul Tarihi: 14.02.1985, Resmi Gazete Tarihi: 23.02.1985-18675.

Keleş, Ruşen (2016), Yerinden Yönetim ve Siyaset, 10. Bası (İstanbul: Cem Yayınevi).

Mengi, Ayşegül (2003), “Freiherr von Stein’ın Modern Kent Yönetimi Anlayışının Gelişimine Katkısı ve 1808 Prusya Kentler Şartı”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 58 (2): 117-132.

Mengi, Ayşegül (2007), “Avrupa Birliği’ne Uyum Sürecinde Yerel Yönetimlerle İlgili Düzenlemeler”, Ruşen Keleş’e Armağan, Cilt 4: Yerellik ve Politika (Ankara: İmge Kitabevi).

Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (2016), Kanun Hükmünde Kararname Sayısı: 674, Resmi Gazete Tarihi: 01.09.2016-29819 (2. Mükerrer).

Olağanüstü Hal Kanunu (1983), Kanun Numarası: 2935, Kabul Tarihi: 25.10.2016, Resmi Gazete Tarihi: 27.10.1983-18204.

On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (2012), Kanun Numarası: 6360, Kabul Tarihi: 12.11.2012, Resmi Gazete Tarihi: 06.12.2012-28489.

Salihoğlu, Enver (2014), Belediye Başkanları İçin Rehber (İstanbul: Beta Yayınları).

Torun, Seyit (2016), “Belediye Başkanının Görevinden Uzaklaştırılması ve Kayyum Atanmasına İlişkin Değerlendirme”, https://www.chp.org.tr/Haberler/17/genel-baskan-yardimcisi-seyit-torunun-yazili-basin-aciklamasi-27029.aspx (17.10.2016).

Türk Medeni Kanunu (2001), Kanun Numarası: 4721, Kabul Tarihi: 22.11.2001, Resmi Gazete Tarihi: 08.12.2001-24607.

Türkiye Belediyeler Birliği (2017), Terör Suçu Nedeniyle Belediye Başkanı Görevlendirilmesi (Ankara: Türkiye Belediyeler Birliği Yayınları).

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (1982), Kanun Numarası: 2709, Kabul Tarihi: 18.10.1982, Resmi Gazete Tarihi: 09.11.1982-17863.

Türmen, Rıza (2016), “OHAL Kararnamelerinin Hukuksal Sorunları”, http://www.cumhuriyet.com.tr/koseyazisi/588452/OHAL_kararnamelerinin_hukuksal_sorunlari.html (Erişim: 21.10.2016).

Whalen, Hugh (1960), “Ideology, Democracy and the Foundations of Local Self-Government”, The Canadian Journal of Economics and Political Sciences, 26 (3): 377-395.

Wickwar, Hardy (1970), The Political Theory of Local Government (USA: University of South Carolina Press).

Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (2016), Kanun Numarası: 6745, Kabul Tarihi: 20.08.2016, Resmi Gazete Tarihi: 07.09.2016-29824.